Liberilizācijas ideoloģija un Ukrainas enerģētika

Posted on October 7, 2011

0


 

Лев ФОТИЕВ

Энергетика –  интересный сектор экономики для изучения социально-экономических явлений. Высокая зависимость индустриальных стран от бесперебойных поставок энергии, огромные прибыли в энергетике вовлекают в события в отрасли политиков, военных, большой бизнес. Поэтому социальные процессы, происходящие в обществе, часто находят яркое отражение в энергетике. Данная статья – о секторе энергетики, менее освещенном в прессе, чем нефтяной и газовый, но предоставляющем не менее богатый материал для анализа – электроэнергетике (ээ). В свете проходящей в этом году крупной приватизации активов ээ в Украине и планирующегося перехода к рыночным ценам, представляет интерес провести обзор реформ по  «либерализации» [1]ээ в других странах, далеко не всегда удачный. Здесь приводится такой обзор, обсуждается вопрос об экономической целесообразности либерализации, и предлагается взгляд на процесс распространения «идеологии либерализации».

Ситуация в Украине и в мире

Приватизация и переход к рынку в ээ в Украине начались в 90-х годах прошлого века, но по различным причинам, прежде всего из-за неплатежей, полноценного рынка создать не удалось [2] и только часть активов была приватизирована. Хотя в настоящее время в Украине есть достаточный резерв генерирующей мощности, отмечаются высокий износ большинства оборудования и убыточность компаний. «Приватизация снимет с плеч государства бремя убыточных предприятий, частный владелец будет заинтересован вкладывать в новое, более эффективное оборудование, конкуренция приведет к снижению цен», – такие доводы встречаются в прессе в поддержку следующего этапа приватизации.

Масштабы аукциона впечатляющие: на продажу выставляются пакеты ряда компаний, представляющих треть распределяемой электроэнергии и четверть продаваемой на оптовом рынке. Наряду с дальнейшей приватизацией генерации и распределения ээ, президентская программа экономических реформ предусматривает отмену фиксированных тарифов и переход на рыночные цены. Здесь мы оставляем в стороне вопрос о возможной «адресности» этого этапа приватизации, который скорее всего приведет к еще большей концентрации собственности в руках экономической элиты. Но забудем на время о специфических проблемах Украины и взглянем на мировой опыт либерализации. Как же проходили аналогичные реформы в других странах? Принес ли переход к свободному рынку ожидаемые результаты?

Для лучшего понимания реформ в ээ следует коротко остановиться на вопросе о ее значимости и особенностях. Ленинская фраза о коммунизме и электрификации вполне применима и к другим формациям: доля ээ в конечном потреблении всех видов энергии в странах ОЭСР (организация стран «рыночной демократии») [3] выросла почти в два раза с 1973 года, а в Китае увеличилась за тот же период более чем в 5 раз; в исследования по энергетической безопасности теперь включают и ээ (до недавнего времени это были нефть, затем газ). К особенностям ээ, усложняющим управление и анализ системы, относят следующие: 1) потребление слабо реагирует на изменения цены (спрос «неэластичен»); 2) электричество невозможно хранить; 3) даже краткосрочный дисбаланс между генерацией и потреблением может вывести оборудование из строя. Принимая во внимание еще и сложную систему торгов различными «продуктами» на рынке ээ (day-ahead, auxiliary, balancing), неудивительно, что одна только разработка программного обеспечения для оптового рынка может занять 5 лет, что и произошло в Великобритании [4]. Круг экспертов, обладающих детальными знаниями о функционировании рынка ээ, очень узок и оплата их консультационных услуг в Великобритании, например, стоит около 500 фунтов в час.

Любопытная страница из истории либерализации ээ: в США изначально был свободный рынок ээ, и страна перешла к системе вертикально интегрированных компаний и фиксированных тарифов после кризиса 1929 года. Когда после победы во второй мировой войне США стали перестраивать экономику в побежденной Японии на свое усмотрение, структура ээ стала копией американской отрасли с вертикально интегрированными компаниями, обслуживающими отдельные регионы. Такая структура ээ сохранилась в Японии по сей день, несмотря на недавнюю попытку опять последовать за США и перейти к рынку в ээ.

Либеральные экономисты в 80-х годах прошлого столетия считали, что в ээ возможно устройство идеального рынка, т.к. товар унифицирован и транспортируется молниеносно [5]. Затем последовала волна либерализации «сетевых отраслей» в конце 90-х, где пионерами, вполне ожидаемо, были США и Великобритания. Европейской Комиссии удалось частично преодолеть сопротивление таких стран как Франция, где традиционно гордились своими отраслевыми интегрированными компаниями, и издать директивы о либерализации в 1996 и 2003 годах. На данный момент в мире существует большое разнообразие форм организации ээ. Такая ситуация контрастирует с другими отраслями энергетики, где или существует глобальный рынок (нефть), или рынки не очень разнятся по структуре (газ, уголь). Показательна ситуация в США, где часть штатов провела либерализацию до конца, часть даже не начинала реформ, а остальные прервали реформы, испугавшись примера Калифорнии [6].

Калифорнийский кризис

Провал либерализации в одном штате, конечно, не можеть служить доказательством ошибочности самой идеи перехода к рынку. Здесь кризис в Калифорнии приводится как самый крупный и часто упоминаемый пример неудачной реформы ээ (например, Washington Post писала 21 августа 2001 года, что после Калифорнии реформирование ээ стало «синонимом провала рыночной экономики»), теоретические же аргументы против либерализации цитируются ниже. В результате кризиса ээ в Калифорнии в 2001 году, последовавшего за проведенной 3 годами ранее либерализацией, цены на электричество на оптовом рынке выросли в 13 раз [7]; в штате была объявлена чрезвычайная ситуация; одна из крупнейших вертикально интегрированных компаний (utility) в США, Pacific Gas & Electric, обанкротилась; в отрасли значительно возросли процентные ставки на кредиты и строительство на 60% новых электростанций (во всех штатах) заморозилось; регулярно проводились «веерные отключения» потребителей. Приблизительно в это же время обанкротился (по другим причинам) самый крупный энерготрейдер в США, активно манипулировавший ценами в Калифорнии, – компания Enron, которую журнал Fortune 6 лет подряд до этого номинировал «самой инновационной компанией в США».

То есть развитие отрасли затормозилось на многие годы по всей стране, а штат влез в долги, когда вынужден был спасать ситуацию с неплатежами и банкротствами. Как иронично звучат теперь слова сенатора Калифорнии Пита Уилсона (Pete Wilson), произнесенные в 1996 году при подписании нового закона о реформировании ээ: «Мы распрощались с очередной устаревшей монополией и входим в многообещающую эру конкуренции!»

Целью реформы в Калифорнии, как и в большинстве западных стран, было снижение цен при наличии запаса мощности. В процессе обсуждения новой структуры в середине 90-х калифорнийские законодатели попытались найти компромисс между интересами монополий, потребителей и экологических активистов. Эксперты, защищающие идею либерализации ээ, приводят именно компромиссный характер реформы как причину провала. Бывшие монополии действительно получили субсидии, а новые игроки «переходный налог», в результате чего они так и не пришли на рынок и образовался дефицит мощности. Потребители получили немедленное 10% административное понижение цен и ограничение на будущие повышения. Для защиты экологии были выделены средства на возобновляемые источники энергии и установлены ограничения на строительство новых традиционных станций. Одной из ключевых ошибок называется также запрет двухсторонних договоров, в результате чего исключалась защита от больших перепадов цен на оптовом рынке.

Интересны подробности роли Enron в событиях в Калифорнии. В 2000 году доходы компании были сравнимы по масштабу с гигантскими доходами Газпрома – более 100 миллиардов долларов – и компания имела 3,5 тысячи дочерних предприятий по всему миру. Генеральный директор Enron, Кенет Лэй (Kenneth Lay), был одним из самых высокооплачиваемых директоров в стране и щедро спонсировал избирательные компании Буша-младшего и Дика Чейни. Падение фирмы было связано с обнародованием ее «инновационной» бухгалтерии, при которой долги прятались на счетах фиктивных партнеров. Затем вскрылись и манипуляции в торговле ээ, были обнародованы телефонные разговоры трейдеров Enron.

Важно отметить, что манипуляции часто не преступали закон. Задача состоит в максимизации прибыли, почему бы тогда не применить «инновационные» схемы в рамках правил, даже если это повысит цены в 13 раз? Например, по схеме Get Shorty (название заимствовано из голливудского фильма) открывалась позиция на рынке «на сутки вперед», не подкрепленная собственными мощностями, затем она закрывалась покупкой на более дешевом рынке «на час вперед». Еще одна манипуляция получила позже название «контрабанда мегаваттов» (megawatt laundering), по которой электричество, выработанное в Калифорнии, продавалось в соседний штат и потом импортировалась назад в Калифорнию, но уже по более высокой цене.

Серьезные последствия и широкая огласка краха реформы в Калифорнии привели к тому, что теперь он используется как стандартный аргумент против либерализации ээ. В Японии, например, вертикально интегрированным компаниям удалось убедить правительство (в том числе и ссылками на Калифорнию), что следует остановить либерализацию отрасли, и был достигнут компромисс: компании обязались понизить тарифы, а правительство отказалось от полной либерализации рынка ээ. Возможно, японские компании использовали провал в одном штате как отговорку для сохранения своей монополии? Были ли в Калифорнии допущены ошибки, учтя которые все же следует проводить либерализацию?

Теория

Так как на текущий момент государственные чиновники, международные организации и консультанты, по крайней мере в Европе, в основном принимают превосходство рынка чуть ли не во всех областях как данность, на публикации, подвергающие это сомнению, спрос невелик. Отсюда и относительная скудность литературы на эту тему. Недостатка же в материале о том, как правильно проводить либерализацию и почему та или иная реформа плохо сработала, нет. Тем не менее, есть ряд более фундаментальных публикаций, оценивающих декларируемое превосходство рынка в ээ.

Начиная с менее формальных аргументов, кроме Калифорнии, в качестве доводов против либерализации приводят еще ряд аварий в странах, перешедших к рынку в ээ. В 2003 году произошла серия крупных отключений: в США (обесточено 50 миллионов жителей, восстановление заняло 2 дня), в Италии (55 миллионов человек), в Швеции и Дании (4 миллиона), в 2004 году в Австралии (четверть миллиона) [8]. Как контраргумент за либерализацию, утверждается, что эти сбои были связаны не с рыночной организацией системы как таковой, а с изменениями в функционировании сети после перехода к рынку, к которым операторы системы не были готовы [9]. В качестве примера успешных рынков ээ обычно приводятся объединенный скандинавский рынок Nord Pool и Австралия, где организован рынок в довольно чистом виде и наблюдается приток инвестиций.

Среди научных статей о целесообразности либерализации, похоже, доминируют эмпирические исследования последствий реформ, но есть и публикации о механизме ценообразования при рынке. Как уже упоминалось, для западных стран основной задачей было снижение цен на электроэнергию, поэтому ряд авторов попытались определить влияние реформ именно на цены. Так как на стоимость одновременно влияют многие факторы, определить, привела ли либерализация к понижению цен, не так просто. Некоторые авторы пришли к выводу, что цены после либерализации повысились или не изменились (Hattori and Tsutsui (2004), Fiorio et al. (2007), Nagayama (2009)), другие утверждают, что снизились (Steiner (2001), Ernst & Young (2006)). Кроме того, в некоторых странах отмечается недостаток инвестиций после перехода к рынку. Такая ситуация с ценами и инвестициями, хотя и противоречивая, заставляет прислушаться к существующему мнению, что при рынке для окупаемости новых мощностей необходим более высокий уровень цен.

Британский исследователь Стив Томас, помимо других возражений, приводит ряд факторов, повышающих издержки при либерализации (Thomas (2004)): инвестировать в капиталоемкую отрасль с длительным периодом возврата инвестиций, при большой неопределенности относительно уровня цен и продаж на менящемся рынке,  очень рискованно, что повышает стоимость капитала; конкуренция стоит дорого – по оценкам С. Томаса, доля издержек розничных поставщиков (retailers) в итоговой цене выросла с 5% до 30%, т.к. теперь включает еще маркетинг, стоимость переподключения, скидки для привлечения клиентов. Более фундаментальные доводы приводит российский ученый Лев Беляев (Беляев (2004)): используя микроэкономическую теорию, он показывает, что инвестиционная составляющая тарифов у регулируемой монополии всегда ниже, чем составляющая цены, необходимая для окупаемости инвестиций при конкурентном оптовом рынке. Другими словами, исследования Беляева показывают, что при конкурентном рынке строительство новых мощностей обходится потребителям дороже.

Идеология либерализации

Таким образом, экономическая целесообразность либерализации – это по крайней мере спорный вопрос. Если же у государства вдруг не оказалось средств на дальнейшее развитие отрасли или обедневшим потребителям стало сложно платить за ээ, это еще не означает, что централизованное управление менее эффективно, чем рынок.

Любопытно, что в среде специалистов по энергетике (не академических) о таких вещах, как экономическое обоснование либерализации, обычно не задумываются. Система оплачивает работу, которая вписывается в доминирующий пролиберальный контекст. Хотя автору довелось однажды в неофициальном разговоре со специалистом самой известной в мире консалтинговой компании в энергетике услышать фразу: «Как в ээ в принципе можно устроить рынок?» Но это в частных разговорах, а официально продолжают выдаваться уже ставшие стандартными прорыночные рекомендации. Если же приходится комментировать проблемы с либерализацией, обычно обвиняют правительство в недостаточной приверженности рыночным реформам.

Еще один интересный аспект – отсутствие координации работы вокруг реформ. Поразительно, что многомиллиардная отрасль подвергается серьезнейшим изменениям, не имея при этом более-менее принятого большинством специалистов теоретического обоснования, затем разъясненного чиновникам, регуляторам, консультантам. Среди специалистов встречаются самые разнообразные, радикально различные мнения о том, как правильно организовать рынок ээ: с рынком мощности или без, цены должны быть маржинальные или заявленные (pay as bid), участники должны назначать цены по краткосрочным или по долгосрочным предельным издержкам и т.д. Причем приведенные мнения отличаются принципиально с экономической точки зрения и ошибка может стоить очень дорого. Такое неорганизованное положение вещей открывает возможности для оказания влияния на правительство, лоббирования выгодных для какой-либо бизнес-структуры решений.

Когда следуешь идеологическим догмам, жизненные реалии часто игнорируются. Например, какие выводы сделали на основании не совсем удачного опыта других стран по либерализации в России? Выводы делал Анатолий Чубайс, ратующий за построение «либеральной империи» в России [10]. Поднабравшись опыта в постсоветской приватизации («две «Волги» за ваучер»), начиная с 1998 года Чубайс руководит ээ в России. Он заменяет профессионалов-энергетиков менеджерами общего профиля [11], несмотря на предостережения (а к тому времени уже имелся опыт других стран) проводит приватизацию большинства активов, и к 2011 году в России вступают в силу рыночные цены для предприятий. Цены на электроэнергию значительно выросли, и правительство сейчас разрабатывает меры для ограничения их роста. В то же время, возникла уже известная по опыту других стран проблема недостатка инвестиций, несмотря на значительный рост прибылей компаний. Правила организации рынка теперь пересматриваются, выдвигаются предложения из перечисленных выше, опять же без предоставления твердых теоретических или эмпирических обоснований. Украина, похоже, последует тем же курсом.

Обобщить эти социальные явления вокруг либерализации ээ можно, пожалуй, как «особенности философии эпохи капитала» из недавней рецензии на книгу Иштвана Месароша [12]. К перечисленным там формам, приобретающим характер универсальных при капитализме (труд=наемный труд), можно добавить «эффективный сектор = либеральный сектор». Задача состоит в выявлении, анализе таких якобы универсальных форм и вынесении их на общественное обсуждение.

Возможные темы дальнейших публикаций на поднятую тему: анализ ситуации в ээ Украины и варианты дальнейшего развития событий после приватизации; классовый анализ мер Евросоюза по внедрению возобновляемых источников электроэнергии; в какой степени выводы некоторых авторов о неэффективности рынка в ээ применимы к другим секторам экономик

Библиография

ERNST & YOUNG 2006. Final Report Research Project: the Case for Liberalization.

Fiorio, C.V., Florio, M. and Doronzo, R. (2007). The Electricity Industry Reform Paradigm in the European Union: Testing the Impact on Consumers, Paper delivered at Consumers and Utility Reforms in the European Union Conference,Milan, June 8-9, 2007.

Hattori, T. and M. Tsutsui (2004). Economic Impact of Regulatory Reforms in the Electricity Supply Industry: A Panel Data Analysis for OECD Countries, Energy Policy, 32(6), 823-832.

Nagayama, H. (2009). Electric power sector reform liberalization models and electric power prices in developing countries: An empirical analysis using international panel data. Energy Economics, 31, 463-472.

Steiner, F. (2001). Regulation, industry structure and performance in the electricity supply industry. OECD Economics Studies. OECD.

Thomas, S. (2004). Electricity liberalization: the beginning of the end.

Беляев Л. С., Подковальников С.В. Рынок в электроэнергетике: проблемы развития генерирующих мощностей. – Новосибирск: Наука, 2004.


Примечания

1. Под либерализацией в ээ понимают переход от регулируемых тарифов к рыночным ценам и разбиение интегрированных компаний (на генерацию, розницу и т.д.). Приватизация может проходить независимо от либерализации.

2. IEA, (2006). Ukraine: energy policy review.

3. www.oecd.org

4. S. Thomas (2004), Electricity liberalization: the beginning of the end.

5. J-M Chevalier, (2009). The new energy crisis.

6. http://www.eia.gov/cneaf/electricity/page/restructuring/restructure_elect.html.

7. R. Munson, (2005). From Edison to Enron.

8. IEA, (2005). Learning from the blackouts.

9. IEA, (2005?). Lessons from Liberalised Electricity Markets.

10. А. Вебер, (2004). Россия в условиях глобализации и проблемы стратегии развития.

11. Л.С. Беляев, (2009). Рынки электроэнергии: экономический анализ, практический опыт и особенности их организации на востоке России и в Северо-Восточной Азии.

12. http://commons.com.ua/archives/8474.

Advertisements
Posted in: enerģētika